1921年夏天，爱尔兰的停火为一次大型帝国会议创造了条件。[1]伦敦帝国会议是两年来的第一次大型帝国会议，正是这次会议，提出了大英帝国作为一个联邦的成熟想法——这样一来，尽管新成立了爱尔兰自由邦，但并不会影响帝国继续拥有至高无上的权威。然而，除了帝国的内部结构之外，目前最主要的问题还是战略问题。一个领土遍及全球的联邦应该如何保护自己？1918年，英国海军部对这个问题给出的回答是：帝国海军。它由大英帝国的各个自治领联合资助，接受标准化的训练和同样的纪律条例。它是整个英帝国海军的成员之一，地位与英国海军相同。[2]
为了推销这个计划，英国派出海军上将约翰·杰利科（John Jellicoe），对各个自治领进行了一次长达18个月的访问。对于西太平洋地区，他提议组建一个由八艘战舰和八艘战列巡洋舰组成的舰队，其中一艘由新西兰提供，四艘由澳大利亚提供，其他则由英国提供。它的指挥部设在新加坡，遍布印度洋和西太平洋的石油补给网络将为它提供燃料。如果杰利科的想法能够实现的话，一支“尽可能由印度人组成和管理”的皇家印度海军就会成为帝国舰队不可或缺的一部分。就像法国要建立一支国际联盟军队的想法一样，这一军事国际主义的构想也很快被否决了。各自治领和印度政府都唯恐失去它们的独立性，而且也对所需要的花费十分谨慎。不过，在1921年6月，亚瑟·贝尔福宣布要在新加坡兴建一个大型基地，这样就可以在紧急情况下将英国舰队调动到地球的另一边，这一提议得到了各自治领和印度政府的拍手称赞。[3]
然而，进行这样的调动，前提是本土水域不需要英国海军的守卫。德国舰队已经沉没在斯卡帕湾的海底了，因此，如果还有一件事能够得到各个自治领一致同意的话，那就是需要尽可能减少未来对欧洲事务的参与。[4]法国让人觉得可疑，东欧那些“不安分的当地人”则让人难以掩饰对他们的蔑视。成立国际联盟正是为了处理“欧洲大陆上的麻烦”。奥斯丁·张伯伦和温斯顿·丘吉尔只得提醒澳大利亚和加拿大，欧洲邻国的安全对于它们的“母国”事实上是至关重要的。美国没能批准《凡尔赛和约》，这使得对法国的安全保证悬而未决。在伦敦方面看来，正是由于欧洲这些棘手的冲突，使得为太平洋地区找到一种战略解决至关重要。毫不意外，加拿大态度积极，支持与美国建立特殊关系。但是它能够与英日同盟相互协调吗？从1902年开始，英日同盟就扮演着帝国在东方的支柱的角色。到底能指望美国带来些什么呢？到1921年，劳合·乔治对于美国在欧洲事务上的不合作态度已经感到极度心灰意冷，因此他想要加强英日同盟，而不是放弃它。
但是，1921年春天，在英国驻华盛顿大使奥克兰·格迪斯（Auckland Geddes）同即将上任的美国国务卿查尔斯·埃文斯·休斯的一次早期会谈中，人们清楚看到了英国这种做法原来是多么危险。休斯是一个经验丰富的进步主义共和党人，但同时也以脾气暴躁著称。当格迪斯告诉休斯，英国在放弃与日本的同盟关系问题上持保留意见时，休斯立刻火冒三丈。他大声吼道：“你本来是不能在这里代表英国说话的！你本来是不能在任何地方说话的！英国本来是没什么机会说话的，本来应该是德国皇帝（说到这里他的声音又高了八度，开始咆哮）——德国皇帝，在这里说话的！要不是因为美国，除了拯救英国，自己别无所求的美国，冲进这场战争并且（歇斯底里）打赢了它！而你现在却在谈什么对日本的义务。”[5]可是，如果英国终止了与日本的同盟关系，美国能保证些什么呢？1919年以来，不管别人怎么劝说华盛顿方面缔结双边伙伴关系，它都不为所动。帝国会议信心不足地得出结论，认为如果伦敦方面能推动美国和日本共同构筑一个三角同盟的话，那简直十全十美。不过考虑到华盛顿方面反日情绪盛行一时，实现这一想法的可能微乎其微。与此相反，1921年夏天，伦敦发现自己似乎才是正在被催促的一方。
7月8日，不止是英国，所有协约国成员都收到了华盛顿方面出其不意的邀请，请它们参加一场大会，讨论裁军问题和太平洋的未来，这让白厅措手不及。[6]美国人在邀请英国时，将它与意大利和法国置于同样的位置，这种傲慢的态度让伦敦方面目瞪口呆。[7]劳合·乔治和丘吉尔认为英国应该拒绝参加。然而，考虑到帝国的战略困境、它与华盛顿方面进行合作的重大利益，以及美国国会即将就协约国内部债务这一重大问题进行辩论、同一群参议员还要求结束海军军备竞赛的现实，伦敦方面的确已经别无他选了。
一从很多方面来看，1921年11月12日到1922年2月6日在华盛顿召开的这次大会，要比三年前的巴黎和会更加深刻地体现了新的秩序。这是有史以来第一次在美国首都召开大国会议。开幕式选在了国家广场旁边刚刚建成的美国革命女儿会（Daughters of the American Revolution）宏伟的总部大楼，工作会议则在洋溢着新古典主义光辉的泛美联盟（Pan American Union）大楼进行。共和党人对自己在国内的优势非常有信心，因此他们超越了威尔逊，展示出一种双方合作的姿态。考虑到他们1919年以来的经历，欧洲人对此仍然小心谨慎。然而，与威尔逊不一样，共和党政府让人耳目一新地选择在对战时团结的明确纪念中开始会议。会议的第一天是停战纪念日（Remembrance Day），代表们被允许参加美国无名战士纪念碑（America's Monument to the Unknown Soldier）的揭幕仪式。在这个仪式上，一具从马恩河战场上挖掘出来的无名尸体被隆重地埋葬在了阿灵顿国家公墓（Arlington National Cemetery）。
但最重要的是，不同于威尔逊把自己变成了美国海军力量咄咄逼人的代言人，哈定政府把各国召集到华盛顿，是要讨论对海军力量的限制。在轰炸机和洲际弹道导弹诞生之前，被广泛视为现代战争中最重要的战略武器的是战舰。随着德国对大西洋地区的威胁消失，要想实现海军的削减，就需要达成一份太平洋地区的安全协议；这反过来又需要让美国、英国和日本达成协议，使中国保持中立，因为中国是战前帝国主义竞争的决定性区域。美国国内对于上述三项政策都给予了坚定的政治支持。威尔逊在山东问题上的妥协招致了广泛的不满，裁军广受民众欢迎，而1920年秋天开始困扰美国、英国和日本的严重通货紧缩危机是又一股推动力量。通过削减海军和在中国问题上达成某种默契，华盛顿会议就可以让门户开放政策再次焕发生机，从而创造出一个扫清了军国主义的国际空间，使美国的资本可以在其中统一而平稳地自由流动。
由于是在美国熟悉的家门口召开会议，因此在操控会议和直接利用舆论寻求支持方面，哈定政府比威尔逊要得心应手得多。与庄严肃穆的巴黎和会相比，华盛顿会议是公共外交一次非同寻常的展现。在哈定对各个代表团表示欢迎之后，国务卿休斯登台，切入正题。他只用了很短的时间，就大概描绘出一个让下一代人得以避免海洋冲突的计划。他提出，应立即停止威尔逊建造战舰的计划，废弃数十万吨位的主力战舰，并将美国、英国和日本的舰队规模比例固定为5∶5∶3。他可不是在泛泛而谈。让各国代表惊愕不已的是，作为整场大会的开场白，休斯从美国自家的舰队开始，列举了这三个国家的海军中每一艘可以被废弃的战舰的名字。美国可以废弃84.6万吨位的军舰，只保留50.1万吨位；英国可以废弃58.3万吨位，保留60.4万吨位相对较为老旧的船只；日本则废弃44.9万吨位，保留30万吨位。[8]
休斯带来了很大的惊喜。一位记者激动地表示，这场开幕会议，“人们只是指望听到一些正式的致辞而已”，最后却充满了“波澜起伏，这是人们之前在国际外交场合中从未经历过的”。与威尔逊空洞无物的泛泛而谈相比，这让人振奋。[9]“这份实实在在的海军削减计划前所未有地清晰、明确和全面……开启了外交史上新的篇章……”[10]当休斯宣布立即停止建造战舰的时候，人们看到威廉·詹宁斯·布莱恩，这位曾经给威尔逊当过国务卿的激进分子，在记者席上带头欢呼；为参议员预留的席位上则传来了痛苦的抗议声。欧洲人和日本人目瞪口呆。随着休斯念出一个又一个名字，各方的海军专家都情不自禁地点头表示认同。当休斯讲完之后，听众席上发出呼声，要求法国、日本和意大利的领导人立即给予回应。这更像是一场革命大会，而不是国际会议。
这场美国式的开幕式让人印象深刻，但各方对它的反应也同样值得注意。11月15日，首先是白发苍苍的贝尔福勋爵，然后是腰板笔直的日本首席全权代表、海军上将加藤友三郎男爵，表示原则上同意休斯所提出的条件。战舰数量和吨位的确切比例，以及太平洋的防御，则成为争论的焦点。但值得注意的是，这两个主要的竞争者都明显乐于在美国的领导下确立世界强国的一个基本指标。对于英国来说，这意味着它将放弃追求已经维持了长达半个多世纪的海洋绝对霸主地位。为了不被休斯的这次公关噱头落在后面，英国代表匆忙在11月18日宣布他们已经发电报给克莱德河（Clyde River）上的造船厂，要求停止四艘超胡德级（Super-Hood）现代化战舰的全部建造工作。单单此举就将节省1.6亿美金，足够支付英国欠美国战时债务一年的利息了。[11]
日本的反应更加出人意料。1921年，西方对日本的看法仍然过于简单。这一年早些时候，美国国务院远东司司长马慕瑞（John V. A. MacMurray）还觉得，在日本，真正握有实权的是一些“军部寡头”，“……他们彼此之间的区别，只是出于在处理世界其他地方问题时的慎重考虑，因此表现出的民族主义的狂热程度有所不同而已”。[12]华盛顿会议召开前一周，1921年11月4日，毕生都主张应与美国建立合作关系的原敬首相被刺身亡。不过这只是一个性格孤僻厌世的人的一次绝望之举。华盛顿会议本身进一步证明了日本政治正在发生着显著的变化，泛亚的侵略主张正在节节败退。接替原敬担任政友会总裁和日本首相的是高桥是清，他更加坚定地主张应该与西方合作。高桥之前曾经担任过日本银行总裁和大藏大臣，与伦敦和华尔街的银行人士有着密切的关系。在1920年到1921年的通货紧缩之后，他深信不疑地认为，日本必须在这个靠经济和金融力量而不是军事力量打造的世界秩序中，为自己谋得一席之地。华盛顿会议召开时，日本大正时代的各个主要党派都认为应该限制军费。[13]海军军费占了几乎三分之一的预算，因此它成了众矢之的。[14]
与日本陆军不同，在进行了大量仔细的调查分析之后，日本海军决定接受削减计划，但要求保证日本的舰队规模至少达到美国的70%。海军上将加藤宽治是日本代表团的首席技术顾问，能说一口流利的英语，在战争期间也积累了大量协约国内部合作的经验。在1921年夏天的初步讨论中，他认为未来大国间的战争是“不可想象的”，而考虑到日本和英国紧张的财政状况，裁军将是一项大大的“福利”。他甚至毫不设防地对英国专员表示，日本的“军人政党”一直支持军方的过分要求，他希望财政约束能很快让它垮台。[15]休斯的废弃清单提出了10∶10∶6的比例，而日本海军坚持70%的比例，华盛顿会议上的问题就在于这两者之间的差距。在这一点上，加藤上将顽固地坚持，但他的意见被东京的政府否决了。东京方面愿意接受10∶10∶6的比例，条件是不包括作为日本民族主义象征、由全民捐资建造的“陆奥”号战列舰，此外美国不得在菲律宾和关岛（Guam）新建可能给日本带来威胁的海军基地。按照高桥政府的看法，只要接受一个美国和英国承认它是世界第三大国的世界新秩序，日本就能得到它想要的一切。这能省下一场需要全力以赴的军备竞赛所需的巨额花销，而日本无论如何都注定会输掉这场竞赛。
考虑到东京方面的这种态度，英国的战略困境似乎已经得到解决。美国的裁军倡议为三国协定打开了大门，而仅仅几个月之前的帝国会议上，这个三国协定似乎还遥不可及。大英帝国避免了在美日之间做出选择，而在1921年夏天，这样的选择看起来很可能招致灾难。[16]随着日本在太平洋的地位得到世界承认，英日条约也可以自动失效了。作为取代，英国和日本共同重新起草了一份协议，以和平方式解决所有太平洋争端。
然而，这幅和谐的图景再一次被欧洲问题打破了。法国作为第四国签署了太平洋条约，但它发现自己的战略地位与其他三国相比，远远不能让人满意。从法国的角度来看，巴黎和会没能建立起一个稳定的北大西洋体系，现在大英帝国似乎又在利用华盛顿会议来逃避它对法国的承诺，以便与美国分享全球霸权。法国的这种想法并不是毫无根据的。威尔逊已经收回了曾经在凡尔赛承诺的安全保障。莱茵河安全和赔偿问题都悬而未决，难道还指望法国接受全面的陆军军备限制，好与海军协定相匹配吗？美国认为法国应该满足于第三等级的海军力量，但是法国并不能接受，因为这是法国对可预见的未来所能做的全部保障。[17]别忘了，最早迫使法国不得不动用财政储备来还债的，可正是华盛顿。
在国内爱国主义情绪强大的压力下，白里安总理坚持，如果要禁止法国建造与大国地位相称的主力舰，那么，在便宜一些的战术替代品，也就是潜水艇上，就不应该对法国有任何限制。[18]这反过来引得英国和日本也要求保留它们的巡洋舰和驱逐舰。正如贝尔福垂头丧气地指出的，这样的结果完全就是事与愿违。尽管帝国有其需求，但伦敦方面还是乐于承认法国的安全与它利害攸关。但是正如大战所证明的那样，英国支援法国的能力完全取决于美国，而美国对旧世界的耐心正在逐渐耗光。这场美国主持的裁军会议，最后却变成了英法两国围绕着如果英国受到跨英吉利海峡的攻击，要不要动用法国海军的问题相互指责，这实在是个灾难。在巴黎和会之后，美国有远见的倡议似乎又一次要被愤愤不平的法国破坏掉了。当然，不言而喻的是，华盛顿方面没有考虑任何法国的基本利益——不管是协约国内部的债务安排，还是欧洲的安全保障。
然而，尽管华盛顿会议没有达成一份真正全面意义上的裁军协定，但它的重要意义仍然无可置疑。美国再次扮演了全球事务领导者的角色；日本的政治阶层给出积极的回应，站到了美国一边；英国也接受了其战略地位的重大改变。贝尔福把这说成是世界历史上一件史无前例的大事，这可不是言过其实。从来没有一个像英国这样庞大的帝国，能在全球权力如此关键的一个维度上，如此明确和有意识地让出自己的优势地位。这可以作为20世纪初的一次先例，与20世纪80年代米哈伊尔·戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）退出不断升级的冷战一事相提并论。
然而，华盛顿会议是否也是一次灾难性的误判呢？[19]虽然有很多争执，但英美之间的协议还是由于两国当前在大西洋有共同的利益而得以巩固。相比之下，太平洋上就有些孤注一掷的感觉了。《四国条约》（Four Power Agreement）没能延续《英日同盟条约》（Anglo-Japanese Treaty）下密切的双边关系。1921年之后，大量美国投资涌入日本，但是华盛顿和华尔街却从未能对东京拥有1914年之前英国曾经享有的那种影响。太平洋协定也没有与国际联盟联系起来，它缺少强制机制，因此充满了不确定性。华盛顿大幅削弱了日本海军的力量，但是根据休斯的削减方案，无论英国还是美国，都无法同时在两个大洋上展开行动。美国海军将四个特遣队中的三个都部署在太平洋上，英国皇家海军更是顾此失彼。作为折中方案，最强大的舰队驻扎在位于中心位置的地中海。[20]这样，当危机发生的时候，它就可以火速起航到西太平洋。但这也需要两个月的时间，而且会使英国本土暴露无遗。华盛顿方面有意识地拆散了英日同盟，这是不是为20世纪30年代后期西方列强既没能在地中海制止墨索里尼侵略，也无法在太平洋遏制日本扩张的那场灾难搭好了舞台呢？
这个问题并不公平，却无法合理地回避。而且还能衍生出更多的问题，因为它指向了华盛顿会议上一个“附带节目”——在实现全球海军协议的同时，在中国问题上达成某种默契——的关键意义。如果在1921年到1922年期间，日本亲西方的势力占据了上风的话，那么，这在某种程度上是由于经济的压力以及日本社会精英之间的换岗交班。但是只有在判断日本的安全环境相对良好时，这种战略的转向才有可能发生。苏联暂时没有什么威胁，日本对西伯利亚的干涉行动很快就要平淡无奇地结束了。因此对日本来说，决定性的因素是中国。主张暴力的人会不会在日本占据上风，关键就要看中日关系能否稳定。
二巴黎和会之后，华盛顿会议标志着中国在世界舞台上又向前迈出了一步。如果要讨论中国的问题，那么它的代表就应该出席会议，它的声音就应该让人们听到。会议为顾维钧和他的同僚提供了舞台，他们再次上演了一幕坚持己见的爱国主义。1921年11月16日，中国代表主动出击，就主权和领土问题提出了十项原则，作为进一步讨论的基础。北京方面希望更具深远意义地收回实质性的主权。它想要修改19世纪签订的那些不平等条约，尤其要求实现关税自主和取消领事裁判权。[21]从某一方面来说，这些要求完全符合美国的议程安排。中国人想继续改变欧洲和日本借以施加其影响的势力范围局面。在这一点上，华盛顿方面表示同意。同时，因为美国人看上去已经制订了一套清晰的方案，英国也急忙保持一致。
11月21日，华盛顿会议通过了所谓的罗脱决议，承诺“尊重中国之主权与独立及领土与行政之完整”。中国代表希望能够对中华民国的完整性予以明确，但日本认为最好还是不要在中国国家构成的问题上过早做出判断。[22]不管怎样，与之前各种表示要维护中国政治和领土完整的保证比起来，这次的承诺要走得更远。英国说服日本从山东半岛撤军，这被视为日本的重大让步。日本答应中国有权在15年的期限内赎回德国在山东建造的铁路。在这里，东京方面所做出的承诺同样符合由原敬开始、由高桥推动的战略调整。
一年前的1920年夏天，东京的对华政策曾再次出现危机。它所支持的军阀段祺瑞第二次被吴佩孚和曹锟领导的直系军阀从总理职位上赶下台。[23]在日本驻满洲的关东军中，很多人都主张，日本在满洲的代理人张作霖应该趁机将他在东北的力量向外扩张，甚至可以扩张到蒙古。但张作霖的忠诚还颇为可疑，同时，1919年5月4日因为山东问题和巴黎和会而引发的抗议运动导致了反日情绪的高涨，日本仍然未能摆脱其影响。在1921年5月一次关于东方战略的会议之后，日本决定重拾防御姿态。日本要牢牢抓住它在长城以北地区——因此也就不属于汉地[*]——的特殊利益，但是要打消张作霖争夺国家领导权的野心。在张作霖和直系军阀之间，日本将试图保持中立。合作互利的经济关系将更有利于确保中日两国在世界新秩序中的地位。[24]蠢蠢欲动的日本关东军被严加管束。在华盛顿会议上，负责中日谈判的是具有自由主义思想的币原喜重郎大使，他推动谈判向着和解的方向发展。在接下来的十年里，他还将一直努力，切身体现和解的路线。
华盛顿会议对山东问题的解决方案并不能让中国人满意。[25]在会场之外，一些华侨举行了愤怒的游行示威，他们甚至试图阻止中国代表继续对话。不过，从凡尔赛开始，国际氛围已经发生了变化。1919年，中国在巴黎和会上的处境得到了国际社会的同情，因此，日本一直受到口诛笔伐。从那时开始，中国坚定的民族主义外交就扰动了国际社会。西方列强不是苏维埃的朋友，但中国想要利用苏联在远东的弱点，这让西方国家高度警惕。1920年10月，即华盛顿会议召开前一年，顾维钧从美国发回报告说，美国媒体将中国取消俄国在华权利看作废除所有外国在华特权的“前奏”。按照美国人的看法，这完全就是一场布尔什维克煽动的阴谋，要“对资本主义国家的经济和政治体系发起进攻”。[26]威尔逊的最后一位国务卿班布里奇·科尔比（Bainbridge Colby）忧心忡忡地表示，“哪怕只是看起来受到俄国共产主义的影响，中国恐怕也将失去”国际社会的“友好对待”，可能“为侵略提供借口”。保卫像中东铁路这样的俄国战略资产，这正是西方列强干涉所需要的理由。1920年10月11日，在中国的外交使团共同向北京方面发出了抗议照会，坚称取消俄国权利一事绝不应该被视为开了先河。中国给出的回复含糊其辞。与俄国的最终条约迟迟未定，中国将同外交使团谈判来找到一个过渡办法，但会以双边方式来解决个别问题。
在华盛顿会议上，中国人似乎又一次要让国际社会的“一片好心”落空了，在这种时刻，大家比1919年时更愿意关注中国国内政治的混乱。1921年1月最初的几天里，当与日本的谈判在华盛顿陷入僵局的时候，张作霖的北京政府被推翻。[27]4月底，几大军阀再次开战。仅仅一周的激战之后，张作霖惨败。他撤出长城，回到了满洲。在华盛顿会议期间，正如一位英国外交官尖锐地指出的，北京政府事实上只不过是“一群自称政府的人，但他们已经很久没能发挥这个词在西方语境中应发挥的作用了”。[28]由于顾维钧等人“代表的是作为政治单元的北京，这个代表团不会也不能……说出中国的真实情况”。出于“忠于北京的错觉和对‘面子’的过分看重”，中国的外交官在隐瞒他们国家的“真实状况和需求”。中国所需要的并不是受过西方教育的官大人哗众取宠的爱国言行，而是要清醒认识到它所处的困境，真诚地呼吁“支持和保护”，以建立一个正常运转的国家。[29]而这样一项得到国际社会支持的、建设中国国家的计划需要些什么呢？华盛顿方面的目标很清楚，就是要结束列强在东亚的竞争，但这并不意味着华盛顿方面需要立即承认中国的平等地位。
1922年1月，华盛顿会议被拖到了第三个月，各国达成了安慰性的《九国公约》（Nine Power Treaty），世界大国都应当支持在中国实行门户开放。这个条约反映了1920年5月最终重新组建起来的、包括日本和美国在内的新四国银行团。[30]根据四国银行团的规定，美、英、法、日同意放弃在中国进行金融投机的竞争，北京则只能向四国银行团借款。J. P. 摩根的托马斯·拉蒙特把这种合作关系称为“小型国际联盟”。[31]事实上，其主要效果相当于给对华贷款设置了禁令，因为合作协议极为复杂，中国没有哪个实质的政治派别愿意按照他们家长式的要求来合作。1922年年初，美国代表雅各布·古尔德·舒尔曼（Jacob Gould Schurman）明确告诉北京，如果华盛顿方面大笔注入资金，那么它想要的回报会是什么。具有战略意义的中东铁路的控制权必须被转交到一个国际卡特尔手里。舒尔曼暗示说，“他希望中国可以主动提出合作的要求”，因为“如果以施压的方式获得这一结果，各国将予以谴责”。对此，北京外交部只表示拒绝回应。[32]到1922年的时候，再厚颜无耻的军阀也不会答应外国人这种过分的要求，这么做就等于是在政治上自取灭亡。
同样，关税问题也没有取得什么进展。中国希望掌控自己的税收，并且有权抵制外国商品的倾销，以保护本国工业。但是华盛顿会议上的各国却对此拖拖拉拉不肯答应。“一战”结束之后，法国、意大利、比利时和西班牙指望中国恢复支付庚子赔款。考虑到自己狼狈不堪的经济问题，法国坚持中国按照战前的金法郎来兑付，而不是目前已经贬值的法郎。在顾维钧拒绝之后，巴黎方面便搁置批准《华盛顿条约》（Washington Treaty）。会议上本来有可能出现的国家构建的势头就这样被一点点耗尽。与此相反，中国腹地持续的混乱态势为外国人要求的领事裁判权提供了充分的借口。1923年5月，19名乘坐火车旅行的外国人在临城被绑架。
正如国务卿休斯极其目中无人地说出来的，这些让人痛苦的事情证明了“中国政治发展的进程”辜负了人们的期望，“这些人本来希望，在对独立发展的可能性进行了更为充分的衡量之后，会加快……建立起一个政府实体，它有能力履行与主权权利相联系的国际义务……”。[33]还有一些人的想法要激进得多。美国代表舒尔曼建议整个“铲除掉……中国政府”，代之以“一个国际代理机构”。华盛顿方面拒绝考虑进行如此大规模的军事部署，舒尔曼于是退了一步，只提出对中国铁路系统进行国际监管，而那些“激进的学生”和其他“主张中国应拥有完整主权的人将会……反对”的事实，则只要忽视掉就好了。[34]
参加华盛顿会议的英国代表、来自外交部远东司的维克托·韦尔斯利（Victor Wellesley），同意采取激进行动。“没有什么比表现出软弱更要命的了，”他认为，“自日俄战争之后，欧洲各民族在远东地区的声望就在稳步下降，而大战又使这种情况更加严重。”他也支持由国际警察部队接管中国主要交通干道的想法。但是外交部一些头脑更加冷静的人立即指出，现在是1923年，想沿着当年镇压义和团的路线再来一次联合远征是完全不可能的了。正如伦敦的一位官员酸溜溜地总结的：“在过去的那些日子里，我们可以刁难中国或者中国人；而在今天，尽管我们（仍然）可以，但他们知道我们并不是真的打算做什么，反而来将我们的军了。”[35]他当然是对的。华盛顿会议既引人注目地展示了全球实力的等级，也做出了深思熟虑的决定，压缩军事力量的花销。会议的目标是为以经济力量引导战后重建扫清道路。但是在世界强国最头疼的亚洲和欧洲地区，这样就足够了吗？[36]
[*]历史上对汉族传统地区的称呼，一般指明长城以南的汉族聚居区。——编者注