“佛系”杭州，全靠卖地支撑？
黄汉城
对于2018年地方两会来说，最大的波澜就是会前爆出的“GDP造假”事件。内蒙古、天津滨海新区先后承认经济数据有水分。
“经济数据”是地方两会中最有价值的信息，不过，这也是让地方最为纠结的地方。所以，每年都是公布GDP的时候腰板挺直，晒财政账本的时候小心翼翼。
哪些项目应该精确，哪些项目应该模糊，总是要来来回回推敲、反反复复打磨。表面看来，这些公开的数字枯燥无味，但里头实则干货满满。
这两年最热的词莫过于“土地财政”。中央多次强调要降低地方对土地财政的依赖，那么实际情况如何呢？
我们选取35个重点城市近几年的财政报告，以土地收入为切入点深挖，还真是挖出了点东西。谁在裸游，谁在演戏，一目了然。
说好的最严调控呢？
区域经济中有一个概念，叫作“土地财政依赖度”，计算方式为城市土地出让金收入/市级一般公共预算收入×100%。百分比越大，表示地方对土地财政的依赖度越高。
不算不知道，一算真是吓一跳。据统计，2015年至2017年中国35个重点城市中，有21个城市的土地财政依赖度还在稳步上升，比如合肥、南宁、广州、南昌等。有些甚至称得上是暴增，比如南京、佛山、济南、武汉、珠海、三亚等。
尽管在2016年开启最严调控后，房地产行业经常出现楼市冻结、房价下跌的新闻，但是这些城市的土地财政依赖度，依然在逆风中坚挺不倒。
表4-1 35个重点城市土地财政依赖度（单位：亿元）
数据来源：各地统计局、中指院
2018年1月25日财政部公布消息，2017年国有土地使用权出让收入超过5万亿元，同比增长40.7%，再次刷新历史纪录，看来还真不是唬人的。
当然，这些毕竟是全国的重点城市，那些三、四线就算政府想卖地，都不一定有人接盘。
说好的调控呢？说好的房住不炒呢？虽然调控政策有滞后效应，但这样的“成绩”不得不让人怀疑，地方政府是不是留了一手。可能限价也好，限购也罢，本质上只是把地方政府的卖地冲动延缓了一些时间，而没有从根本上消除。
最让我们感到意外的，是在这份长长的名单上居然遇到了杭州和广州！这两座城市平常可是大家眼中的一股清流啊！
2018年初，全国除了几个一线城市之外，只有天津、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、青岛、无锡、长沙十座城市挤入了全国万亿GDP俱乐部。在这个强二线阵营中，杭州算是一座非常复杂的城市。
从一般公共预算收入方面来看，杭州的财政结构非常健康。2012至2017年，杭州市税收收入占一般公共预算收入的比重年均93%以上，横扫全国所有一、二线城市。
表4-2 杭州税收占比一般公共预算收入情况（单位：亿元）
数据来源：杭州市统计年鉴
这个数据是一张比西湖更亮丽的名片。它反映出杭州市各种行政收费、罚款少到了极致，对企业吃拿卡要的程度很小，税收贡献了绝大部分一般公共预算收入。可以说，这个城市非常佛系，是中国最不扰民的城市之一。
但是，当我们在土地财政依赖度方面搜索杭州的身影时，我们发现杭州的相关数据高得吓人。
2017年，杭州的土地出让金高达2190亿元（出让金仅包含市本级，全文同），比一般公共预算收入多出600亿。当年全国657个城市中，有两个城市的土地出让金超过2000亿，一个是北京，另一个就是杭州。
表4-3 杭州土地财政依赖度（单位：亿元）
数据来源：杭州市财政局、中指院
从2015年至2017年，杭州在35个重点城市当中，平均土地财政依赖度排名全国第三。若拉长至2014年，则列全国第二。
这个引领了中国互联网方向、甚至引领了中国未来的城市，其民营经济、创业氛围充满了活力，连上海人都甘愿来这里充当“移动硬盘”。谁能想到，杭州竟然主要靠土地财政撑腰。
城建过猛，债务又多
杭州卖地这么猛，主要是因为需要花钱的地方太多。
近几年，杭州的基础设施投资力度非常大，画风一日一变。以地铁为例，仅在2017年，杭州同时上马在建的线路就有足足10条，包括1号线延伸线、2号线二三期、4号线、5号线、6号线、临安线、富阳线、绍兴线、海宁线等，其数量之多，线路之密，令人瞠目结舌。
图4-6 杭州基建投资额度
数据来源：杭州市统计年鉴
随便修建一条线路，总投入都是数百亿元起跳，这些钱都要从哪里来？
以2015年为例，当年杭州一般公共预算总支出加政府性基金总支出约3500亿元，但一般公共预算收入也就1233亿元，加上上级转移支付、调入资金等勉强达到2224亿元，比起3500亿元来说还远远不够。这个缺口，当然只能靠卖地填补。
高投入其实也意味着高负债。
2015年，杭州单是还地方债务本金，就需要拿出656.11亿元，占了当年一般公共预算收入的53%。进入2016年，杭州争取到了发行置换债的指标，借新还旧。
到了年底一盘算，全市还有1924.44亿元的地方政府债务余额。总不能用全年的一般公共预算总收入来填这大窟窿吧？
于是，最终的解决方案也还是卖地，拼命卖地。反正，地都是杭州的，只要符合城市发展规划纲要，只要还没突破上级给的土地指标，爱怎么卖就怎么卖。
我们可以大胆预测，未来几年，杭州的土地财政依赖度依然会高居不下。
在供给方面，虽然主城区的土地开发强度（建设用地与全域土地面积的比值）已超过了国际30%的警戒线，但全市的开发强度只有13%左右，比上海、深圳要低很多，还有很大的开发空间。
在需求方面，2020亚运会越来越近，相关基础配建必须快马加鞭；民生工程又是刚性支出，教育、医疗、农林水等各项领域的支出不能减。诸多张嘴都要求土地出让必须高歌猛进。
在大量的土地供应之下，杭州的房价上涨就会保持平稳状态。别说厦门，就是要全面赶超广州都不容易。
广州实在太委屈
最近两年，关于一线格局大洗牌的争论甚嚣尘上，广州被认为是那个最有可能掉队的城市，并会被杭州取代。
从数据上看，2015年至2017年，广州土地财政依赖度平均为68%，在35个重点城市当中排名第9。而北京、上海、深圳分别只有37%、26%、24%，排在倒数行列。这说明广州是一线阵营中唯一没有走出土地财政怪圈的地方。
图4-7 一线城市土地出让金情况
数据来源：中国指数研究院
其实这四个城市里，广州的土地出让金收入并不是最高的，2015年至2017年土地出让金总共也才2900亿元，比起北京、上海的要少一大截，和深圳的水准差不多。
所以，问题的真正根源是一般公共预算收入这个“分母”。自2010年以来，广州的地方财政收入增速就在一线城市当中垫底，北上深用了五六年的时间，就实现了翻一番的“小目标”，同期广州却无法做到。
根据各地的统计年鉴，广州虽然贵为一线城市，但2016年全市税收收入仅为1055.2亿元，分别只有北京的23.7%、上海的18.8%。或许你会说，毕竟北京上海的经济体量更大，广州税收低一点并不让人惊奇。
那我们就来看一下广州跟其他城市之间的差距。两个城市的GDP相差无几，但广州的税收收入却只有深圳的41.6%，甚至比天津、重庆、苏州还要低，与自身GDP第四城的地位不相匹配。
图4-8 2016年各地税收情况
数据来源：各地统计局
这是为什么呢？
作为传统制造业大市，广州不像北京上海那样，有中烟草、中石油等国企大鳄、四大银行等金融机构扎堆，中低端制造业才是它的主体，企业利润较为薄弱，导致最终自我造血能力相对较弱。所以税收比北京上海低无可厚非。
但是，广州也有它的“小委屈”。除了苏州之外，其他几个城市地位都相当特殊，北京、上海、天津、重庆是直辖市，深圳是计划单列市，它们出生的时候都含着金钥匙。这几个地方的财政收入除了“伺候”中央外，剩下的基本都归自己，而广州还要上缴给省里边，去照顾粤东西北的“小兄弟”。
广州心里“苦”。为了不从一线城市中滑落，继续保持区域竞争的优势，广州只能在土地出让上做文章：第一，广州没有北京上海那种“国有建设用地负增长”的政治红线；第二，广州有着南沙、黄埔、花都等广阔后花园，不像土地开发强度达49%的深圳一样无地可卖。
如此可以预见，在房地产行业的下半场，广州仍会沿着依赖土地财政的惯性前进，推出大量土地。基于前文的分析框架，广州房价也会保持住平稳的态势。
未来几年里，广州的房价都不可能追上同为一线的北上深。
哪些城市会率先放松限购？
财政与楼市之间，存在一种暧昧关系。
从过往的经验来看，土地财政依赖度越大的城市，其率先放松限购的可能性就越大。限购—土地出让收入减少—出现阶段性的土地财政危机—为了不失血过多选择救市，这种逻辑在历史上屡次得到验证。
2013年2月，中央出台“国五条”，对于房地产市场的调控大为升级，多地楼市进入冰冻期。一年半之后，46个限购城市中有36个城市扛不住了，仓皇放开限购。
所以我们才会看到，近来土地财政依赖度最高的那几个城市，比如南京（第1）、合肥（第3）、济南（第5）、武汉（第8），在这一波抢人大战中也是叫得最凶、最起劲的。
以南京为例，2017年5月，南京率先对硕士放开限购；2017年12月，对于在本市就业创业的高职、大专以上学历不限购；2018年1月4日，40岁以内本科生即可直接落户买房，门槛之低超乎想象。
这种以“人才新政”为外衣的放松限购，既能落得一个爱人才的美名，又能给土地市场松松土，真是大有才华。
在之前的文章中，我们就提到地方财政收支压力大，地方政府债务问题已是当下中国经济最大的“灰犀牛”。中央制止地方政府违法违规举债的力度，其实是在不断加码，地方融资渠道要么缩紧，要么受限。唯一能速来钱的方式，就是想办法卖地了。
那么，在这一轮新的调控中，谁最有可能率先撕开更大的口子？我们认为，当一个城市同时出现以下特征时，最有可能放松限购：第一，土地财政依赖度高；第二，“地王”迟迟未动工或捂盘；第三，土地出现流拍频发或者溢价率走低。这些特征说明开发商处于观望状态，入市意愿较为低迷，土地市场有步入下滑的征兆。长久下来，地方政府有可能会扛不住。结合三个特征一排查，有几个城市就上了名单，南京、珠海、合肥以及杭州。
后续的事实也证明如此。
2017年3月，南京市规定在六合区、溧水区、高淳区范围内，暂停向已拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭出售住房，包括新建商品住房和二手住房。
2019年6月，南京市高淳区宣布放开限购，外地人只需要携带在有效期内的南京居住证，或者携带用人单位的劳务合同和营业执照等证件在南京市高淳区不动产中心办理购房证明，即可在高淳区购房。
2017年4月，珠海楼市限购升级，无法提供购房之日前在本市连续缴纳5年及以上个人所得税证明或社会保险证明的非本市户籍居民，不可在全市范围内购买住房。2019年5月，珠海承认斗门区、金湾区放开限购，非户籍人士可直接购买一手房，无需社保或者纳税证明。
2019年5月，杭州正式放宽落户政策，35周岁以下的大学专科学历人才，缴纳1个月社保就能落户杭州，最快5个工作日就能办理好落户手续，众多买房人因此获得买房资格。