美明中暗的新管理模式

在陳水扁的第二任內，雖然台灣政壇的熱鬧新戲碼成為主秀，但他的趨獨攻勢及美中台的三邊互動還是不可避免地牽動大局，甚至把兩岸再度拉到戰爭邊緣。

北京經過四年兩岸關係的大幅震盪，決定把「紅線」用法律形式定下來。二○○四年底傳出相關消息，二○○五年三月全國人大正式通過「反分裂國家法」。其中第八條明文寫道，「台獨分裂分子以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整」。二○○四年十一月連選連任的小布希總統因恐脆弱的兩岸局勢再度破裂，立即採取積極管理措施，一方面向北京傳達關切並運作歐盟暫緩解除對中共的軍售禁令，一方面立即指派白宮國安會東亞事務資深主任葛林（Michael Green）率團訪問台北，要求台灣反應不要過度強硬。陳水扁不想開罪剛連任的小布希，但又不得不安撫對二月「扁宋會」反彈的綠營群眾，最後決定在台北舉行「三二六大遊行」以宣洩情緒，陳並首度以國家元首身分在當天走上街頭。

白宮的快速出手顯示小布希第二任的台海政策出現了重大的轉折。

在第一任後期備受兩岸關係折騰的小布希總統，在第二任一開始就很明顯對陳水扁不再信任。同情陳的華府高層官員也陸續離職。每次台美折衝以陳失信收場都讓政策圈的友人愈來愈不願意發聲挺扁。更重要的，小布希關心的外交議程也已經轉變。美國深陷兩場戰爭（阿富汗及伊拉克），一時絕無可能脫身；中國大陸已快速崛起，在許多地區（如伊朗、蘇丹）已有一定的影響力；北韓積極邁出核武及中長程飛彈的步伐，直接衝擊南韓甚至日本的安全，也考驗美國盟約的信用；美國更倚賴北京來壓制平壤的野心，而胡錦濤比過去更積極主導「六方會談」來緩和區域緊張情勢。這一切使得華府必須比以前更重視北京的角色，當然也更希望台灣不要成為「麻煩製造者」。九月下旬美國副國務卿佐立克發表「中國往何處去」的演講，提出「負責任的利害關係者」（responsible stakeholder）的新概念，修正了過去四年單邊主義及著重對抗的傾向，而加入更多與北京協調合作的成分。

這個概念一直主導美國對中及對台政策至小布希任滿為止。為了強化協調，由國安顧問轉任國務卿的萊斯（Condoleezza Rice）剛就任兩個月就首訪北京。連鷹派的代表人物，拒訪中國大陸將近五年的國防部長倫斯斐（Donald Rumsfeld）都在二○○五年十二月第一次赴陸進行官式訪問。他的繼任人蓋茲（Robert Gates）上任未滿一年就訪問北京，並首次達成建立軍事熱線的共識。二○○六年九月兩國還正式啟動副總理與部長級的「戰略經濟對話機制」（Strategic & Economic Dialogue），一年兩次，輪流在各自的首都舉行，討論各自關切的戰略與經濟問題。如表11-1所示，布胡兩人也開始頻繁碰面。小布希在第一任內只與胡錦濤見過五次面，其中兩次胡還只是副主席。但在小布希的第二任，布胡就會晤了十四次，僅僅二○○五年一年就有五次之多。美中多層次的密切溝通、美國的壓制及陳的國內困境，使二○○五年的兩岸關係大致風平浪靜。

前述台灣內部的發展及美國的新政策讓中共對台政策在陳的最後三年出現全然不同的面貌。過去經常怒目喝斥的北京現在多半退居二線，讓華府扮演直接管教陳水扁的角色。二○○五年九月胡錦濤就向小布希強調，「我希望美國能加入中方一起保障台海和平及穩定，並反對所謂的台獨」。[13]同時國共平台的建立又使北京漸有信心在「不寄希望於政府」的情況下，直接開展對台灣人民的關係，一方面對扁政府形成箝制，一方面強化兩個社會的聯繫，為將來的和平發展打下基礎。

譬如，僅僅二○○五年的下半年北京就連珠砲地端出了好幾個禮物，像簡化出入境簽證、放寬赴大陸就業限制、十五種進口水果免關稅、學生學費減收及設立台灣學生獎學金、批准長榮、華航、立榮及華信航空飛越大陸領空、向台資企業提供首五年三百億美元的開發性貸款等等。[14]但中共硬的一手仍然存在。它始終拒絕與台北恢復談判，也嚴厲壓制台灣的國際空間。它的對台軍事準備更是無日不在快速進行，只是外界完全看不見。這情況一直延續到台灣再度政黨輪替為止。

二○○六年才開春就立時波濤洶湧。前一年的十二月初國民黨在縣市長選舉中再度大獲全勝，席次由八席增為十四席，而民進黨由十席減成六席。黨主席蘇貞昌不得不辭職下台。十二月底馬英九接受《美國新聞週刊》訪問時說，「我們（國民）黨的終極目標是兩岸再統一，但我們沒有時間表……現在條件也尚未成熟。」[15]這個舊詞新說，立即刺激了被壓抑一整年又再逢新敗的陳水扁。陳於是推出他第二任的首波主要攻勢。他先藉著元旦談話的場合針對馬的「終極統一論」提出「台灣是我們的國家，土地面積三萬六千平方公里」，明確指出台灣不屬於中國。

接著在一月二十九日的大年初一，他更把砲火掃到三個新方向。第一，思考廢除國統會及國統綱領；第二，考慮以台灣名義加入聯合國；第三，希望年內把台灣新憲定稿。這個暴衝立時震驚各方，連長期力主台獨的立委林濁水都認為時機不宜，是「在錯誤的時間做對的事」。[16]當時激情氾濫，我也連帶遭殃。陳水扁點名我虛構「九二共識」是「騙了全世界，騙了美國六年」。李登輝叫我是「猴囝仔」。民進黨中常會還決議呼籲我辭去不分區立委的職務。[17]自西元兩千年創造「九二共識」名詞（而非內涵）以來鮮少出面辯護的我只好表示，民進黨高估了我的影響力，全天下沒有人可以同時欺騙美國、中國大陸及台灣。[18]

北京方面出乎意外的沉得住氣，只由國台辦及外交部發表聲明。華府則立即在二月中旬派遣新任的國安會資深主任韋德寧（Dennis Wilder）率團密訪台北，而陳在「廢統」前幾天已先宣布開放美國不帶骨牛肉進口以向美方示好。美國原希望陳把「廢除」（abolish）改為「凍結」（freeze）。幾經商議最後陳同意改成語氣較緩和的「終止適用國統綱領」（cease to apply）及「終止國統會運作」（cease to function），美國感到鬆了一口氣。馬的國民黨二月十四日也在《自由時報》刊登廣告，主張「台獨也是選項之一」，企圖把馬的先前說法降溫。不料隨後陳的府院黨聯手炒作「三一八遊行」高調回到「廢統」，讓即將在四月歡迎胡錦濤訪美的小布希大為震怒，深感再被陳欺騙。於是華府對陳準備五月過境美國的計畫遲不答覆，直到最後關頭才通知允許過境關島。陳一氣之下乾脆放棄關島，才演出著名的「迷航」。

當天我根據長期與各國駐台代表交往的經驗，立即鎖定極少數可能允許專機降落的國家，然後再根據其他資訊綜合研判，就在它落地前大膽預測降落點是阿聯首府阿布達比，後來證明不幸而言中。[19]「迷航」的悲劇顯示陳的這一波攻勢徹底失敗，還賠上了台美互信。據當時任職於外交部研設會的劉世忠說，「廢統」是壓垮台美關係的最後一根稻草。[20]自此之後，美國不再派特使「規過於私室」，而是透過公開講話直接警告扁政府並訴諸台灣民眾。

隨著扁家弊案的接連爆發，施明德九月的「紅衫軍」震動全台，十一月吳淑珍遭到起訴。明顯跛腳的陳水扁陸續在十月提出「制定第二共和憲法」，二○○七年二月宣布「正名」，把國營事業、外館、法令名稱全部改為「台灣」，同年三月提出「四要一沒有」（台灣要獨立、要正名、要新憲、要發展、沒有左右的問題）；親綠的學者在三月公布「第二共和憲法草案」、以及九月民進黨通過「正常國家決議文」等等。這些大動作再衰三竭，不再有過去的震撼力，只是再度強化各界（包括華府）對陳的負面印象罷了。

陳的第二波攻勢就是他在二○○七年六月利用接見美國智庫「傳統基金會」的場合提出的「以台灣名義加入聯合國的公投」。這個動作就像三年前的公投一樣，不但直接衝擊兩岸與國際關係，而且牽動到總統大選，立刻引發高度關注。國民黨很快也宣布要提出反制性的「返聯公投」，企圖沖淡「入聯公投」的壓力。美國的反應來得密集而強烈，而且只針對「入聯公投」而不是「返聯公投」而發。八月副國務卿尼格羅龐提（John Negroponte）、八月國安會韋德寧、九月副助卿柯慶生（Thomas Christensen）、十二月薄瑞光、十二月國防部副部長英格蘭（Gordon England）、十二月國務卿萊斯等，紛紛公開發言表達反對。

此外，法國總統薩科齊（Nicolas Sarkozy）、英國外交大臣米利班（David Miliband）、日本首相福田康夫、新加坡資政李光耀等政要，及歐盟與俄羅斯外交部也陸續表態反對「入聯公投」。大陸外交學院院長吳建民曾宣稱有一百六十個國家反對台灣的「入聯公投」。[21]其中最關鍵的可能是美國國安會韋德寧的講話。他直指核心說，「台灣或中華民國在現階段國際社會，都不是主權獨立的國家。美國政府的立場是中華民國是一個尚未決定的議題，而且是多年未決的議題」。[22]這說法類似三年前國務卿鮑爾直指「台灣不是主權獨立的國家」一樣，等於是當頭一記棒喝。

據長期研究台美關係的中央研究院學者林正義觀察，美國這次針對「入聯公投」的反應從四年前的「防衛性公投」學到了三個教訓：不再在大陸領導人面前表態反對以免羞辱台灣及其領導人，而是選擇個別講話的場合；不再保持模糊，而是「提早、一再、明確」地表示反對；不再派遣特使來台私下勸阻，而是直接向台灣民眾喊話，達到挫敗「入聯公投」的目的。[23]這股大浪潮最後讓民進黨的總統候選人謝長廷都動搖了。陳水扁後來寫給謝的一封信上說，入聯公投不是票房毒藥，「百思不解您為何放棄入聯公投的訴求，最後一個月您都改打『反一中市場』的訴求，要選民入聯、返聯兩張票都領，等於是幫國民黨解套」。[24]顯然陳的第二波攻勢敗得徹底。