13.1 引言：未来的崎岖道路

在未来的几十年中，人口趋势会对包括财政政策和货币政策在内的公共政策产生巨大压力。根据英国预算责任办公室2018年7月发布的《财政可持续性报告》（第二章，第7页），英国公共财政基本收支和净债务的基本预测如图13.1所示。

英国预算责任办公室预测的公共财政出现恶化的主要原因是人口，尤其是医疗保健成本的增加（第7页，第24段）：

在今年的报告中，我们继续假设，为应对中长期非人口成本的压力，医疗保健支出将每年增长1个百分点。我们假设，在2038—2039年之前，过快增长的成本将从最新的一级和二级医疗保健支出的预估值（高于1个百分点）稳步回落到1个百分点的长期假设水平。我们选择的方法和估值类似于美国国会预算办公室（CBO）使用的方法。必须强调的一点是，我们对医疗保健支出的预测并非基于自下而上对“需求”的估计，而是代表了一种判断，即对“不变的政策”的最好诠释就是，假设支出的上升是为了应对人口和非人口成本压力。

图13.1 对基本收支和公共部门净债务的基准预测：英国

资料来源：在开放政府许可框架下转载自OBR报告：http://nationala rchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3/。

此外，鉴于劳动人口增长率的预期下降，以及近期生产率的发展趋势，英国预算责任办公室的报告对生产率的假设在我们看来似乎过于乐观了。根据英国预算责任办公室的观点，“在稳定状态下，全社会的生产率会年均提高2%”（第7页，第22段）。

请注意，我们认为生产率的确会增长，但这一观点更适用于企业部门，尤其是企业能够有效提升资本劳动比的部门。医疗保健行业更难实现生产率增长，因为老年人（事实上是所有病人）的需求是高度异质化的。有人认为美国医疗保健行业是“最低效”的行业，他们没有意识到，这是因为这一领域的任务目标无法实现复制和自动化，教育也是如此，在生产率统计上也是“低效”的。因此，总体效应是企业部门中的大部分领域生产率的确会提升，但由于日益扩大的医疗保健行业的特质，整体的生产率只能实现缓慢提升。因此，英国预算责任办公室关于生产率的变化方向是正确的，但由于生产率的起点较弱，通往全社会更高生产率的道路或许比英国预算责任办公室的良性假设要更为崎岖。

美国罹患相同的综合征。《国会预算办公室报告》（2019）展示了完全相同的财政趋势（图13.2和图13.3转载自该报告的图1.4和图1.8）。

一方面，美国的情况比其他大多数国家要不利得多，因为美国财政状况的起点（经商业周期调整）更糟糕。造成这一局面的原因之一在于特朗普政府实施的扩张性财政政策，如下图13.4（原报告的图1.3）所示。

图13.2 CBO 25年前和50年前的收支基线预测与实际值相比：美国

注：1.主要医疗保健项目支出包括医疗保险支出（剔除保费和其他抵消收入的净支出）、医疗救助支出、儿童健康保险项目支出，以及在美国《平价医疗法案》（Affordable Care Act）下对商业医疗保险的补贴和相关支出。2.由于四舍五入的原因，加总数据与各分项之和有出入。

资料来源：CBO。

图13.3 公众持有的联邦债务：美国

资料来源：CBO。

图13.4 基线预测中的赤字与低失业率时的赤字和盈余的比较：美国

资料来源：CBO。

另一方面，美国却比大多数发达经济体的情况要好很多，因为美国老年人口占劳动人口的比重处于相对低位，且增速更为缓和。